La préférence nationale et la République : un regard historique
On connaît les arguments des adversaires de la préférence nationale : ils s’appuient de manière assez peu convaincante sur les textes constitutionnels et font surtout référence à la philosophie des droits de l'homme et aux Déclarations qui l'expriment. Le présent article n'a pas pour objet de recommencer ce débat devenu classique. Cet article prétend plutôt s'en tenir à la réalité historique et, sans se perdre dans une discussion théorique, il entend montrer que, dans les faits, la préférence nationale a toujours pleinement appartenu à la tradition républicaine.
Quand René Cassin, père des droits de l’homme, légitimait la préférence nationale
Afin de ne pas donner le sentiment de vouloir fuir le sujet des droits de l'homme, cet article mettra brièvement en relief le jugement que portait sur la préférence nationale l'un des plus célèbres thuriféraires de ceux-ci. On fait allusion ici à celui qui fut l'auteur principal de la Déclaration universelle de 1948, qui fut le président de la Cour européenne des droits de l'homme, qui fut la figure emblématique honorée du « Prix des droits de l'homme des Nations unies », en un mot celui qui dans le monde moderne est le chevalier des droits de l'homme : René Cassin.
Car René Cassin s'est intéressé au sujet qui nous occupe ici : la préférence nationale. Dès 1948, il l'évoquait succinctement devant l'Assemblée générale de l'ONU. Et en 1951 il s'exprimait plus longuement à l'occasion de cours donnés à l'Académie de droit international de La Haye. Il écrivait alors : « Une société démocratique peut instaurer des limitations des droits fondamentaux dictées par de justes exigences de l'ordre public et du bien-être, plus rigoureuses pour les étrangers que pour les nationaux. On ne saurait donc considérer que le progrès vers l'universalité dont témoigne la déclaration conduise à l'uniformité du régime de l'étranger et du national ».
On ne peut être plus clair. Les droits de l'homme et l'idée républicaine qui leur est si étroitement liée n'exigent nullement que soient traités identiquement Français et étrangers sur le territoire national et la France est parfaitement fondée à prendre des dispositions plus rigoureuses pour les étrangers lorsque l'exigent l'ordre public ou le bien-être de ses citoyens : la préférence nationale est légitime. Et d'ailleurs toute l'histoire de la République française est marquée par ce concept. Voyons-en un bref aperçu en nous bornant aux droits fondamentaux évoqués par René Cassin. Préférence nationale et droits politiques
On passera rapidement sur les droits politiques. Sur ce plan la 1ère République (pour la commodité, on y assimilera la période comprise entre la réunion inaugurale des Etats généraux et la chute de la monarchie) a, dès ses débuts, confirmé les dispositions de l'Ancien Régime. Pour être électeur aux Etats généraux, il fallait être français et dès juillet 1789, l'assemblée constituante, issue de ces derniers, invalidait deux députés « attendu qu'ils sont étrangers ». La Convention confirmera cette attitude le 25 décembre 1793 en refusant aux étrangers le droit de représenter le peuple français. Aucune des cinq républiques qui se sont succédé depuis lors ne s'est (le cas particulier de l'Union européenne mis à part) départie de cette attitude. Jusqu'ici du moins.
Préférence nationale et droits publics
Dans le domaine des droits publics, la question est plus complexe.
La première République a rapidement manifesté une vive méfiance envers les étrangers. En juin-juillet 1791, divers décrets s'intéressent à eux : l'un les soumet à la surveillance des municipalités, l'autre subordonne leur droit de quitter le territoire à la délivrance d'un passeport par le ministre des Affaires étrangères, un autre ordonne aux habitants de Paris de déclarer les noms et qualités des étrangers même s'ils sont domiciliés à Paris.
Avec la Convention leur situation devient plus difficile, même si on considère seulement les étrangers relevant de nations neutres dans le conflit de l'époque. Des textes divers (et surtout la loi sur les étrangers du 23 mars 1793) imposent à tous les étrangers arrivant à Paris de déclarer dans les 24 heures leur habitation et leurs occupations journalières, étendent cette obligation à ceux qui arrivent en un point quelconque du territoire, puis imposent à tous de déclarer leurs moyens d'existence. Dans chaque commune, un comité local composé de 12 citoyens est chargé de les surveiller (quant aux étrangers relevant de pays en guerre avec la France, des mesures particulières s'ajoutent aux précédentes pour aggraver encore leur situation).
Sous le Directoire la situation des étrangers est moins difficile en raison de l'abrogation de la loi du 23 mars 1793, mais ils restent soumis à des restrictions à leurs libertés : le ministère de la police est habilité à prendre contre eux « des mesures particulières de police en conformité avec la constitution ». Des traités passés notamment avec la République helvétique et les Pays-Bas interdisent aux Etats cocontractants de donner asile aux émigrés et déportés.
Cette tradition discriminatoire est reprise par la IIe République : une loi du 3 décembre 1849 permet au ministre de l'Intérieur ou à un préfet de prononcer l'expulsion d'un étranger sans avoir à la motiver et sans aucune possibilité de recours contentieux. Une autre loi, en date du 15 mars 1850, subordonne à autorisation ministérielle la possibilité pour un étranger de devenir directeur d'un établissement d'enseignement primaire ou secondaire.
IIIe République et discrimination systématique au détriment des étrangers
Mais c'est surtout la IIIe République qui allait pratiquer une discrimination systématique au détriment des étrangers et multiplier les textes les maintenant en une position diminuée à divers points de vue.
• Exercice des libertés individuelles.
En 1893 une loi du 9 août, reprenant et renforçant les dispositions d'un décret de 1888, obligeait les étrangers à s'inscrire sur un registre d'immatriculation, ouvert à la mairie de leur domicile. Et toute personne hébergeant un étranger devait en faire la déclaration dans les 24 heures.
La guerre de 1914 suscitait une mesure complémentaire : la création d'une carte d'identité « étranger » autorisant le séjour en France. Elle cédait la place en 1927 à une carte d'identité, valable deux ans et imposée à tout étranger voulant résider plus de deux mois en France.
Dans le même ordre d'idées, il faut relever la soumission de la presse étrangère au pouvoir exécutif (le conseil des ministres pouvait interdire de circulation les journaux publiés à l'étranger, et le seul ministre de l'Intérieur pouvait frapper de la même mesure un simple numéro).
• Exercice de responsabilités sociales
Dans le dernier quart du XIXe siècle, la République interdit aux étrangers l'accès aux fonctions suivantes : administrateur d'un syndicat, délégué à la sécurité minière, membre du conseil des prud'hommes, représentant des salariés, et enfin (sauf autorisation ministérielle) directeur d'un établissement d'enseignement supérieur.
De plus, en 1933, la loi Armbruster réservait aux Français l'exercice de la médecine et de la chirurgie dentaire, tandis que les avocats édictaient la mesure équivalente pour l'accès au barreau.
• Protection de la main-d'œuvre
Toute une série de textes (1889, 1922, 1926) tendait par des moyens divers à protéger la main-d'œuvre nationale : fixation de pourcentages maximum d'étrangers pour l'exécution de certains travaux publics, délivrance de la carte d'identité liée à l'état du marché du travail, interdiction du débauchage de la main-d'œuvre étrangère, etc. Cette série de textes fut couronnée par la loi du 10 août 1932, qui donnait au gouvernement le droit de fixer, soit par profession, soit par région, soit pour l'ensemble du pays, le pourcentage maximum de main-d'œuvre étrangère employable. Le gouvernement de Front populaire n'abrogea point cette loi.
Il est vrai que la Ligue des droits de l'homme pratiquait, elle aussi, la préférence nationale : elle admettait, certes, les étrangers en son sein, mais elle leur refusait la possibilité d'accéder aux bureaux de ses sections et de ses fédérations (résolution votée à son congrès des 26/27 décembre 1926)…
La préférence : une obligation existentielle pour une communauté politique
La préférence accordée à un compatriote est une attitude naturelle qui de tout temps s'est imposée au sein de toutes les unités politiques constituées.
Comment, en outre, nier la nécessité pour tout groupe de distinguer entre ses membres et les autres ? Comment nier qu'à confondre les uns et les autres, on compromet nécessairement l'existence du groupe en tant que tel ?
Les différents régimes français (et pas seulement les républiques) l'ont bien compris qui, jusqu'aux années 1970, n'ont jamais hésité sur ce point. Il aura fallu le triomphe de l'idée cosmopolite et sa traduction dans les lois Pleven (1972) et Gayssot (1990) pour voir cette tradition républicaine et française abandonnée. On en voit bien le résultat quarante ans plus tard.
Concluons avec ce texte de Rousseau dans l'Encyclopédie : « Voulez-vous que les peuples soient vertueux ? Commençons par leur faire aimer la patrie. Mais comment le pourrions-nous, comment le feraient-ils si elle n'est rien de plus pour eux que pour les étrangers et qu'elle ne leur accorde que ce qu'elle ne peut refuser à personne ? » .
Pierre Milloz (Polémia, 31 octobre 2012)
