Ce que l’IRA nous dit
Les Etats-Unis ont adopté un plan massif de soutien à l’économie poétiquement dénommé « Inflation Reduction Act » (IRA) qui promet aux entreprises et aux particuliers américains des aides s’élevant à 500 Md$ sur dix ans. Abrité derrière la lutte contre l’inflation et le réchauffement climatique, ce plan prévoit notamment de nombreux crédits d’impôts et subventions en faveur de l’investissement et de la production de technologies nouvelles. Depuis quelques semaines Paris et Berlin, soutenus mollement par Bruxelles, s’élèvent contre ce dispositif qui, parce qu’il réserve les soutiens aux activités réalisées sur le sol américain, incite les entreprises européennes à se délocaliser aux Etats-Unis.
Au-delà des enjeux de ce dossier, les débats qu’il occasionne sont révélateurs d’évolutions et de tensions géopolitiques plus vastes.
1/ La première chose que l’IRA nous dit est que nous vivons désormais dans un monde fragmenté. Le constat n’est pas nouveau, mais l’intensification des tensions entre les Etats-Unis et la Chine et surtout la Russie entraîne une diminution importante des relations diplomatiques, économiques mais aussi culturelles[1] entre les blocs antagonistes. En outre, on observe parallèlement des tentatives plus ou moins abouties de constitution d’entités régionales restreintes qui ont pour origine la volonté de faire face à la politique expansionniste de la Chine dans le Pacifique, d’échapper aux contraintes résultant de l’utilisation du dollar dans les transactions internationales ou de ne pas choisir entre les camps qui s’opposent à propos de l’Ukraine. L’IRA, quant à lui, montre que cette fragmentation est plus forte que les alliances régionales et que les intérêts nationaux priment sur les solidarités militaires que l’on se plait pourtant à invoquer : les pays occidentaux proclament chaque jour l’unité indéfectible de leur alliance face à la Russie mais le plus puissant d’entre eux ne se gêne pas pour favoriser les intérêts de ses entreprises.
Les temps de la « globalisation joyeuse » sont donc bien finis, aussi bien dans le domaine militaire que pour les relations commerciales et financières. Même le forum de Davos, le club des mondialistes convaincus, a cette année placé sa réunion sous le thème “Cooperation in a Fragmented World”.
2/ L’adoption de l’IRA illustre également l’impuissance, voire la disparition de toute régulation internationale. Le constat est évident dans le domaine militaire puisque l’ONU est totalement absente des débats sur l’Ukraine, alors que, face à des Etats ne se préoccupant que des opérations militaires en cours ou prochaines, il aurait pu rechercher les conditions d’une paix durable fondée sur un équilibre des intérêts des parties en cause. Mais le constat vaut aussi dans le domaine commercial puisque personne ne cherche à soumettre l’IRA à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), dont la mission est pourtant d’éviter ou de sanctionner les atteintes à la liberté des échanges internationaux ainsi que l’adoption de dispositifs nationaux de soutien illicites. On voit là les résultats de la décision prise par D. Trump, et maintenue par J. Biden, de ne pas nommer de juge à l’organe de règlement des différends de l’OMC, privant cette dernière de toute possibilité d’action contraignante.
3/ En troisième lieu, les Etats-Unis ajoutent avec l’IRA un nouvel élément à leur panoplie déjà considérable d’instruments de prééminence ou de domination. Depuis longtemps la suprématie du dollar leur permet de faire financer leur déficit par les pays étrangers et, grâce à l’extraterritorialité du droit américain, de soumettre aux tribunaux américains les entreprises étrangères, y compris celles de leurs alliés[2] ; l’OTAN leur permet d’agréger leurs alliés à leur stratégie « géopolitico-militaire » et de leur vendre leurs matériels militaires ; plus récemment, les décisions prises en matière d’approvisionnement énergétique pour affaiblir la Russie leur ont permis de devenir le principal fournisseur de l’Europe en gaz naturel, celui-ci étant de surcroît vendu aux Européens à un prix nettement supérieur à celui auquel les entreprises américaines ont accès, accroissant ainsi le handicap compétitif européen résultant de la façon dont l’Europe a conçu son marché de l’électricité. A ces instruments l’IRA ajoute désormais un appel d’air destiné à attirer les entreprises étrangères, notamment européennes, les plus dynamiques et performantes[3].
4/ L’IRA met également en lumière le fonctionnement bureaucratique de l’Union européenne. Il est révélateur que celle-ci ait mis autant de temps à réagir : la loi américaine est en gestation quasiment depuis l’élection de J. Biden à la présidence et, même s’il a fallu de nombreux mois pour parvenir à un accord au Congrès, cet accord a été concrétisé par un vote de la Chambre des Représentants le 7 août 2022 entraînant la promulgation de la loi le 16 août. On peut s’étonner que les chancelleries européennes n’aient rien vu venir et que l’Europe ne soit pas intervenue avec vigueur avant même l’adoption de la loi et n’ait pas réfléchi à la façon dont elle réagirait en cas de mauvaise surprise : manque de vigilance ou excès de naïveté ? Le président du Conseil européen a beau déclarer qu’« il est crucial que nous répondions à l’initiative américaine de manière lucide et rapide[4] », rien ne sera décidé au mieux avant un sommet de l’Union programmé les 9 et 10 février prochains, soit environ six mois après l’entrée en vigueur de la loi. A supposer même que des décisions de principe soient prises alors, ce qui n’a rien d’évident compte tenu des divergences actuelles entre Etats membres, d’autres délais seront nécessaires pour mettre en œuvre les mesures une fois que les grands principes auront été adoptés.
Ces délais seront d’autant plus importants que la réponse européenne prendra vraisemblablement la forme d’un assouplissement de l’encadrement des règles d’Etat, d’un redéploiement de dotations déjà votées et d’un nouveau « fonds européen de souveraineté »[5], lequel semble avoir davantage pour objectif de répartir une manne financière entre les Etats que de renforcer rapidement les entreprises de l’Union. Alors qu’aux Etats-Unis les crédits d’impôts pourront être appliqués sans délai, tout laisse penser que les aides européennes ne seront mobilisables qu’à l’issue de procédures bureaucratiques longues et à l’issue incertaine.
Mais la Commission européenne est-t-elle vraiment, dans le contexte lié à la guerre en Ukraine, prête à affronter les autorités américaines ? Déclarer, comme Paolo Gentiloni, le commissaire européen à l’Economie, que « la relation transatlantique est [actuellement] au plus haut depuis des décennies »[6] ou se réjouir, comme Valdis Dombrovskis, le commissaire européen au Commerce, de ce que les Américains adoptent, dans les discussions, « un ton constructif »[7], est-il le meilleur moyen d’affirmer sa détermination à défendre ses intérêts[8] ?
5/ L’IRA montre enfin les limites de la solidarité européenne. La France et l’Allemagne ont été les seuls pays à protester contre la loi américaine et la Commission ne les a suivis que tardivement et parce que les deux pays exerçaient sur elle une pression politique forte.
L’entente entre la France et l’Allemagne n’est d’ailleurs pas totale puisque la première soutient la création du fonds européen de souveraineté alors que la seconde y est très réticente et souhaite surtout que les automobiles allemandes échappent à l’application de l’IRA. Les manifestations et déclarations d’amitié[9] auxquelles a donné lieu, le 22 janvier, le 60ème anniversaire du traité de réconciliation entre les deux pays n’ont pas un contenu bien concret[10] et la dizaine de pages de la déclaration conjointe rendue publique à l’issue du conseil des ministres franco-allemand est étonnamment muette sur l’IRA et se contente d’un paragraphe général sur la nécessité d’un commerce ouvert, équitable, loyal, etc.
Il est frappant de constater que le clivage entre les pays de l’Union qui veulent réagir contre l’IRA et ceux qui ne se mobilisent guère à son propos est voisin de celui qui a été observé à propos de la livraison de chars à l’Ukraine, réclamée avec véhémence par la Pologne et les Pays Baltes mais regardée avec réticence par l’Allemagne et la France. On peut d’ailleurs se demander si la Commission n’a pas repris à son compte les revendications françaises et allemandes concernant l’IRA dans le seul but de faciliter en contrepartie l’acceptation par ces deux pays des demandes relatives à la livraison des chars, dont on peut d’ailleurs douter que les protagonistes aient tous une pleine conscience des conséquences potentielles.
Jean-Philippe Duranthon (Geopragma, 5 février 2023)
Notes :
[1] Les pressions exercées par les autorités ukrainiennes pour empêcher la représentation à la Scala de Milan de Boris Godounov de Modeste Moussorgski, mort en 1881, en sont un dernier et stupéfiant exemple.
[2] Et, à l’issue d’un litige, de les contraindre à accepter la présence en leur sein d’un représentant de l’administration américaine.
[3] Le déséquilibre économique entre les Etats-Unis et la France et, plus largement, l’Europe ne peut pas, toutefois, être interprété à l’aune des seuls soutiens publics. Ainsi la productivité du travail a, depuis 1998, augmenté de 62 % aux Etats-Unis mais de seulement 14 % dans la zone euro, le taux d’investissement net est aujourd’hui de 4 % aux Etats-Unis et de 2 % dans la zone euro et la R&D représente 3,5 % du PIB des premiers contre 2,4 % de la seconde. Voir Patrick Artus, « Croissance, pourquoi les Etats-Unis battent toujours la zone euro », Les Echos, 26 janvier 2023.
[4] Interview de Charles Michel, président du Conseil européen, Les Echos, 23 janvier 2023.
[5] Voir le projet de « Pacte vert » proposé par Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne le 1er février 2023.
[6] Les Echos, 10 janvier 2023.
[7] Les Echos, 19 janvier 2023.
[8] On peut aussi s’étonner que le président de Business Europe, le patronat européen, parte quasiment battu en affirmant qu’« il est extrêmement important de parvenir, au moins, à atténuer les mesures discriminatoires pour éviter les délocalisations de nos entreprises » (Interview de Fredrik Persson, Les Echos, 30 janvier 2023). Atténuer, pas supprimer…
[9] Dans son discours à la Sorbonne, Emmanuel Macron a fait référence à l’image de « deux âmes battant à l’unisson dans la même poitrine ».
[10] La seule décision concrète concerne le lancement d’un réseau de transport d’hydrogène mais l’Allemagne refuse toujours que l’hydrogène soit fabriqué à partir d’électricité d’origine nucléaire. Par ailleurs les deux pays restent en désaccord sur la réforme du marché de l’électricité et l’Allemagne n’a pas renoncé à s’équiper de matériels militaires et de systèmes d’armes américains.
